博客网 >

城管制度存废之关键是什么?
作者:分类:默认分类标签:

城管制度存废之关键是什么?

 

 

公民魏文华的非正常死亡,再次使劣迹斑斑的城管制度成为众矢之的。数十名参与群殴魏文华的城管人员,不过是制度之恶一个微弱的缩影,藉此事件,我们可以发觉制度之变迁的一个趋向:从殴打小商小贩等管制者,到殴打魏文华这类用手机拍摄城管粗暴执法之场面的监督者,接下来的受害者会是谁呢?在城管制度的对立面,被管制对象或者默默忍受,以至像魏文华这样高呼“投降”仍然被活活打死;或者,忍无可忍的崔英杰拔刀而起,以恶抗恶,怒杀北京城管海淀分队副队长李志强,最终被法院判处死缓。我们悲哀地发现,如果置身其中,可供选择的路径是多么狭隘,而且结果都接近悲剧。当然,无可否认,李志强同样是城管制度之恶的陪葬品。李志强之后,每一个城管人员在执行公务之时都会忐忑不安,都需要扪心自问:谁将是下一个?当制度恶到极致,任何一方都不是胜利者。

这便将城管制度推向生存之边缘:存在,还是废止?已经有无数愤怒的嗓门将答案抛向后者。这里,若我们愿意回归理性,则必须审视两个问题:城管制度诞生的基础是什么?它作为一种恶,如何呈现?为什么会如此?

1997年,经国务院批准,北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队,城管制度自此走向城市日常生活的第一线。其法理依据来自1996年颁布的《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”直言之,城管制度之建构,就是为了“相对集中行政处罚权”,提高所谓的行政效率。

这背后还有一个关键因素,即二十世纪九十年代以来,中国加大了城市化建设的进程,农村人口像洪水一样涌进城市,造成城市秩序不再可能宁静如昔。其间衍生的问题,陈旧的行政机制已经无法快速解决。城管制度应运而生,实为权宜之计。只是这“从权”一拖就是十年,老问题非但没有祛除,对策却不幸沦为病灶。

有人指出,为方便集中行使行政处罚权而设立城管制度,实质上体现了行政权对法律的巧妙规避。谁都晓得,处罚权固然是一颗好果子,可一般的牙口未必啃得下来。行政处罚最容易激化民愤和社会矛盾,相应的行政作为无疑会受到更深重的法律制约。譬如说警察权之施行,头上就有《警察法》的尚方宝剑。将处罚权分流给一个新建的机构,至少在起初,是无专门法约束的——估计连创设者都未曾料想,乃至迄今为止,仍然没有一部相关法令出台来管制城管制度,更多的被侵犯者只能选择私力救济的方式应对城管人员的恶行(如崔英杰)。正基于这种强横的法律规避,该制度才得以繁荣,成长为一朵“恶之花”。

城管制度之恶,就其根源而言,在于违反了三权分立原则。它之施行,既无立法作保障(依赖的是1996年《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,而这一纸通知居然是由国务院下发的),亦无司法作制约。就其形态而言,弊端有二:第一是职能重叠,我们看到,城管的管辖面之宽,举凡市容环卫、城市规划、道路交通秩序、市政、公用事业、城市节水、停车管理、施工现场、城市河湖、犬类等等,几乎无所不包,据统计有300项之多,这势必与交通局、工商局、建设局、环卫局的权力相冲突——譬如在某些城市,为违章停靠的汽车贴罚单,城管与交通局抢着干,甚至大打出手;第二,城管人员一直被称为政府的“私生子”、“雇佣军”,他们只有极少一部分属于公务员编制,因此其收入来源,政府拨款仅为少量,更多需要自身创收,这就决定了其性质,一半是单位,一半是企业,城管人员多劳多得,下手必然加倍狠辣。

这些年来,城管制度的恶行可谓罄竹难书,不断有人们呼吁对其进行废除。然而,在此可以断言,正如政治哲学家认为政府是一种“必要的恶”,城管制度亦然,只要中国的城市化征程一日没有终结,城管就有一日存在的必要。与其说废除城管制度,倒不如废除户籍制度来得痛快。

还可以追问,废除了城管制度,谁来维护日渐芜杂化的城市秩序?交还给原有的行政机关?很可能,政府制造的替代品“一代不如一代”。

窃以为城管制度存废的关键,依然可以归结为两点:一是立法,没有统一立法,城管制度名既不正,其行亦得不到强硬的约束。举几个简单的例子,如今,各地城管队伍的编制非常混乱,仅就上海而言,黄埔区的城管队员就有8种身份,而浦东新区的城管队员更是有12种不同编制;按理说,城管执法局应该直属市、区两级政府,但有不少地方的城管归属城市综合治理办公室,还有一些城管部门尚未脱离当地的市政局或城建局。这样下来,城管连自己都无法规范管理,谈何去管理他人?

当然,有人会问,立法有用吗?这里我们说一点常识,如果行政权与立法权、司法权尚未沆瀣一气的话,可能出现两类情况,前者对后两者,或者蔑视,或者退避。城管制度起源于法律规避,即可展示法律的威慑力。何兵先生呼吁卸掉城管的武装,但拔掉牙齿的老虎依旧是老虎,依旧靠吃人为生,这倒不如用法律的枷锁将老虎的牙齿从根基上桎梏起来,当它活动过了度,牙龈首先会大出血。

其次,我们应该注意到,城管制度自诞生之时,就是一柄双刃剑,但为什么开初无人批评,近些年来,对它的质疑声、控诉声越来越嘹亮?这并非意味着它开始是好的,后来才慢慢变质腐坏,而是因为人们的权利意识越来越明晰、坚固,对于行政权力的肆意侵犯,从漠不关心到挺身而出,魏文华敢于用手机拍照,放到十年前或五年前,可否会发生?这里面涉及到一个关节点,即公民权利观的强化和公民社会的茁壮成长。在外国是否有专职的城管人员?那是因为一部分行政处罚权由专门的行政机构实施,而另一部分,则被剥离了明亮的行政色泽,由公益性的社会组织来发挥效力。换言之,公民社会壮大到何种程度,城管制度就将萎缩到何种程度。

在城市化的伟大进军无可遏止的情形之下,缺乏立法制约和公民社会的权衡,即便废除了城管制度,仍然会有另一种恶势力来骚扰城市秩序的神经。这是其身后“大制度”的恶。也许,对后者来讲,我们才能用得上卡尔·马克思的名言:“治疗书报检查制度的真正而根本的办法,就是废除书报检查制度。”

 

删节版见114日《东方早报》

<< 就所谓“杨帆门”说两句 / 下午读了两首诗 >>

专题推荐

不平凡的水果世界

不平凡的水果世界

平凡的水果世界,平凡中的不平凡。 今朝看水果是水果 ,看水果还是水果 ,看水果已不是水果。这境界,谁人可比?在不平凡的水果世界里,仁者见仁,智者见智。

中国春节的那些习俗

中国春节的那些习俗

正月是农历新年的开始,人们往往将它看作是新的一年年运好坏的兆示期。所以,过年的时候“禁忌”特别多。当然,各个地方的风俗习惯不一样,过年的禁忌也是不一样的。

评论
0/200
表情 验证码:

我是羽戈

  • 文章总数0
  • 画报总数0
  • 画报点击数0
  • 文章点击数0
个人排行
        博文分类
        日期归档